Robert Moses tidak pernah sekali pun memenangkan pemilu, dan selama lebih dari empat puluh tahun dia menentukan bentuk New York lebih penuh daripada wali kota mana pun yang dipilih rakyat.

Caro menghitungnya di halaman-halaman pembuka. Tujuh jembatan raksasa, 416 mil jalan raya berpohon yang tertutup untuk truk, ratusan taman, dan permukiman dalam ukuran yang sampai sekarang susah dibayangkan. Markas PBB bisa berdiri di New York karena dia yang menyingkirkan hambatannya. Dan orang yang membangun semua jalan itu tidak pernah belajar menyetir, dan tidak pernah sekali pun membayar tol.

"In democratic America, supposedly, ultimate power rests in the voters, and the man for whom a majority of them cast their votes is the repository of that power. But Wagner knew better."

Di Amerika yang demokratis, katanya, kuasa tertinggi ada di tangan pemilih, dan orang yang dipilih suara terbanyak jadi tempat kuasa itu disimpan. Tapi Wagner tahu yang sebenarnya.

Wagner wali kota yang baru diambil sumpahnya. Saya membaca 1.200 halaman ini untuk satu pertanyaan yang ada di kalimat itu: kalau bukan di kotak suara, kuasa sebesar itu ditaruh di mana?

Kuasa yang disimpan di loket tol

Jawabannya sebuah gedung kelabu yang rendah di bawah pelataran tol Jembatan Triborough, yang tidak diketahui hampir semua pengemudi yang lewat di atasnya.

Triborough Bridge and Tunnel Authority memungut tolnya sendiri, menerbitkan surat utangnya sendiri, dan surplusnya hampir 30 juta dolar setahun. Uang itu tidak lewat anggaran kota, jadi tidak ada dewan yang bisa memotongnya. Kerajaan kecil itu punya bendera sendiri, cap sendiri, pelat nomor sendiri.

Dan uangnya dibagikan dengan sangat cermat. Caro menghitung pengeluaran untuk humas seperempat juta dolar setahun, jasa hukum seperempat juta, komisi asuransi setengah juta, dan semuanya diberikan kepada tokoh politik kota dan negara bagian menurut penilaian yang persis atas kedudukan masing-masing. Legenda bahwa Moses orang bersih yang berdiri di atas politik, kata Caro, tipuan besar.

Yang tidak bisa dibeli, disimpan. Moses menggaji penyelidik yang dia sebut anjing pelacak, dan berkasnya dikenal semua orang di lingkaran dalam politik New York.

"They had accepted a favor from him perhaps once; he had a hold over them forever."

Mereka pernah menerima kebaikan darinya barangkali cuma sekali, dan dia memegang mereka selamanya.

Kalau dibaca dengan kacamata The Dictator's Handbook, ini aturan ketiga dijalankan sampai ujung: kuasai aliran uangnya, dan yang lain menyusul. Dan bentuk lembaganya tidak asing. Kita juga punya kata otorita, dipakai untuk Batam sejak 1971 dan untuk ibu kota baru sejak 2022: badan yang tidak dipilih, punya wilayah, dan memegang wewenang yang di tempat lain milik pemerintah daerah. Bentuknya sama persis dengan yang dibangun Moses. Yang membedakan cuma siapa yang duduk di gedung kelabunya, dan berapa lama.

Perjanjian yang tidak bisa dibatalkan gubernur

Bagian paling mengejutkan ada di bab-bab akhir, waktu John Lindsay, wali kota muda yang penuh percaya diri, datang pada 1966 dengan rencana menggabungkan Triborough ke badan transportasi kota dan mengambil surplusnya.

Caro mencatat satu hal tentang barisan pengacara Lindsay: tidak satu pun tampak pernah mendengar tentang bond covenant, perjanjian dengan pemegang surat utang. Perjanjian itu menyatakan surplus tol dipakai untuk kepentingan pemegang obligasi sampai obligasinya lunas. Kontrak yang sah menurut hukum, dan gubernur sekalipun, dengan seluruh dukungan legislatif, tidak bisa membatalkannya, sebab pemegang obligasi bisa menggugat dan pengadilan akan memenangkan mereka.

Di catatan The Strategy of Conflict ada satu ukuran untuk komitmen yang sungguhan: yang sudah tertulis, dan yang ongkos menariknya kembali bisa dilihat pihak seberang. Moses menemukan bentuk yang lebih kuat lagi. Komitmennya dipegang pihak ketiga yang tidak ada di ruangan, ribuan pemegang obligasi yang tidak peduli politik New York, dan justru karena tidak peduli, tidak bisa diajak berunding.

Kita mengenal bentuknya dari perjanjian pinjaman proyek yang mengikat pemerintah daerah berikutnya. Yang menandatangani sudah pensiun, yang membayar cicilannya yang datang sesudahnya, dan yang mencoba menghentikannya menemukan bahwa pasalnya sudah ditulis untuk keadaan persis seperti itu.

Tancapkan patoknya dulu

Ini pelajaran yang Moses tarik dari perkelahiannya yang pertama soal tanah di Long Island, dan menurut Caro sesudah itu kalimatnya berulang di surat-suratnya. Yang penting pekerjaannya jadi. Mau bikin telur dadar, telurnya harus dipecahkan. Kalau tujuan tidak membenarkan cara, lalu apa yang membenarkan.

"Once you sink that first stake," he would often say, "they'll never make you pull it up."

Begitu patok pertama kamu tancapkan, katanya berulang-ulang, mereka tidak akan pernah bisa menyuruhmu mencabutnya lagi.

Kalau dana atau izinnya belum lengkap, mulai saja. Gali fondasinya. Robohkan satu blok. Begitu pekerjaan fisik berjalan, politikus tidak punya pilihan selain terus mendanainya, karena menghentikan di tengah jalan kelihatan lebih bodoh daripada meneruskannya. Dan Caro menambahkan akibat yang mengikutinya: kalau yang penting memulai, maka cara apa pun yang membuat proyek dimulai jadi sah, termasuk keterangan yang menyesatkan soal biaya.

Kita mengenalnya dari tiang-tiang beton yang berdiri bertahun-tahun di tengah jalan protokol sementara pembangunannya berhenti, dan tetap dilanjutkan karena membongkarnya berarti mengakui uangnya sudah telanjur habis. Dari kebijakan yang jelas tidak jalan tapi terus dianggarkan karena menghentikannya butuh keberanian yang tidak ada yang punya. Dari kalimat "sudah telanjur" yang menutup rapat semua perdebatan.

Patok paling besar di negeri ini sekarang sedang menguji cara kerja itu. Belanja negara untuk ibu kota baru 43,4 triliun rupiah pada 2024. Untuk 2026, sesudah Kementerian Pekerjaan Umum tidak lagi ikut membangun, yang tersisa pagu otoritanya 6,26 triliun. Waktu otoritanya minta tambahan 14,9 triliun, badan anggaran DPR menolak. Sasarannya digeser: bukan lagi ibu kota, melainkan ibu kota politik, ditargetkan 2028.

Di antara angka-angka itu ada satu hal yang tidak terjadi: keputusan untuk berhenti. Anggarannya menyusut, namanya diganti, tanggalnya dimundurkan, dan patoknya tetap di tanah. Dari dalil Moses, yang kena cuma setengahnya. Patok itu tidak memaksa dananya tetap besar, tapi juga tidak ada yang menghentikannya.

Moses tidak menemukan cara ini. Dia cuma memakainya lebih tega daripada orang lain.

Angka yang sengaja dibuat kecil

Berapa orang yang digusur untuk semua proyeknya, Caro tidak punya angka pasti, dan dia bilang begitu. Untuk jalan raya saja 250.000 orang. Seluruhnya hampir pasti mendekati setengah juta, dan satu-satunya kajian rinci oleh lembaga di luar pemerintahan mencatat 320.000 orang dalam sepuluh tahun, 1946 sampai 1956.

Lebih layak diperhatikan cara angka resminya jadi kecil. Moses tidak menghitung orang yang benar-benar diusir. Dia mengalikan jumlah unit hunian dengan rata-rata anggota keluarga yang ditetapkan sekecil mungkin, sampai hasilnya tidak ada hubungannya dengan kenyataan. Angkanya tidak bohong. Pengalinya yang dipilih. Siapa pun yang pernah menyusun laporan tahu cara ini, dan tahu betapa jarangnya ada yang bertanya dari mana pengalinya.

Lalu ada jembatan-jembatan rendah di atas jalan raya Long Island.

"...he instructed Shapiro to build the bridges across his new parkways low—too low for buses to pass."

Dia memerintahkan Shapiro membangun jembatan-jembatan di atas jalan raya barunya rendah, terlalu rendah untuk dilewati bus.

Di sini ukuran yang selalu saya pakai sebelum menuduh rancangan: periksa dulu apakah kelalaian sudah cukup menerangkan. Untuk yang ini Caro tidak mengandalkan pola. Dia punya nama insinyur yang menerima perintahnya. Dan waktu Moses mau mengulangi cara yang sama di jalan raya dalam kota, kepala insinyur Board of Estimate mengukur jembatannya tepat tiga belas kaki, lalu menulis bahwa sepertiga keluarga di kota punya mobil dan dua pertiga sisanya bergantung pada bus. Yang tidak punya mobil tidak akan sampai ke pantai, dan pada 1930-an yang tidak punya mobil sebagian besar orang miskin dan warga kulit hitam.

Perumahan yang dia bangun untuk orang miskin, kata Caro, muram, gersang, murah, dan tiap garisnya memancarkan sikap merendahkan. Itu persis kalimat James Scott di Seeing Like a State tentang perencana yang menganggap orang yang diaturnya jauh lebih tidak becus daripada sebenarnya. Bedanya, Scott menulisnya sebagai kecenderungan. Caro punya orangnya.

Kakaknya, dan orang yang berfungsi sempurna

Di tengah 1.200 halaman ada bagian pendek tentang Paul Moses, kakak kandungnya, insinyur yang sama cemerlangnya.

Ibu mereka mewariskan bagian terbesar kepada Robert. Untuk Paul, anak sulungnya, cuma 100.000 dolar, itu pun dalam perwalian, sehingga dia cuma menerima bunganya, dan bunganya harus lewat adiknya sendiri sebagai wali. Paul menuduh adiknya diam-diam memakai pengaruhnya di pemerintahan kota supaya dia tidak pernah dapat pekerjaan yang layak. Caro memeriksanya, dan jawabannya dua kata: itu benar. Paul mengakhiri hidupnya nyaris bangkrut, sementara adiknya membangun kota.

Yang perlu dipikirkan bukan tega atau tidaknya seseorang pada kakaknya. Yang perlu dipikirkan bahwa orang dengan tabiat seperti itu berfungsi sempurna, bahkan dipuja, selama empat puluh tahun di dalam susunan yang disebut demokrasi. Tidak ada satu pasal pun yang dilanggar.

Machiavelli di Discourses on Livy menulis bahwa siapa pun yang tidak dikendalikan undang-undang akan berbuat salah seperti gerombolan yang lepas. Moses bukan gerombolan, dan justru itu yang bikin buku ini berat: satu orang yang lepas dari semua ikatan selama empat dekade, dengan hasil yang sebagian memang bagus dan masih dipakai sampai sekarang, Jones Beach, taman-taman, jembatan-jembatan itu. Buat protes soal penggusuran, jawabannya selalu sama, generasi berikutnya akan berterima kasih. Yang dihitung ujungnya, bukan caranya.

Menurut saya di situ ukurannya. Bukan seberapa besar yang dibangun, tapi apakah yang membangun pernah ikut menanggung akibat pilihannya. Moses tidak pernah menyetir, tidak pernah membayar tol, dan tidak pernah tinggal di lingkungan yang dibelah jalan rayanya.

Caro membuka bukunya dengan Sophocles, dan menamai pendahuluannya dari kalimat itu.

"One must wait until the evening / To see how splendid the day has been."

Kita harus menunggu sampai petang untuk tahu betapa cerahnya hari itu.

Petangnya sudah lewat. Jalan-jalan rayanya penuh, kemacetan yang katanya akan terurai bertambah parah karena jalan baru selalu memanggil mobil baru, dan kampung-kampung yang dibelahnya tidak pernah kembali.

Yang belum selesai buat saya bukan soal Moses. Soal gedung kelabu di bawah loket tol itu, yang pasti ada versinya di sini, di badan yang tidak pernah kita pilih dan sering tidak kita tahu namanya. Saya belum tahu persis di mana. Yang saya tahu, tempatnya bukan di kotak suara.

Penulisnya sedang berkejaran dengan hal yang sama

Buku ini terbit 1974 dan berumur lima puluh tahun pada 2024. Penulisnya masih hidup, dan masih mengerjakan buku yang ia mulai sesudahnya.

Riwayat Lyndon Johnson yang ia tulis direncanakan tiga jilid. Sekarang sudah empat terbit, jilid pertamanya keluar 1982, dan jilid kelima belum selesai. Mei 2026 Caro menyebut sudah menulis 983 halaman untuk jilid itu, dengan sisanya sudah dirancang sampai ke bagian penutup. Umurnya sembilan puluh.

Kalimat yang saya kutip di atas tadi soal menunggu sampai petang untuk menilai sebuah hari. Caro memakainya untuk Moses. Kalimat itu sekarang menunjuk balik ke penulisnya, dan itu bukan hal yang enak.

Caro menghabiskan tujuh tahun untuk buku ini dan lebih dari empat puluh tahun untuk yang berikutnya, dengan cara kerja yang sama: baca semua berkasnya, temui semua yang masih hidup, tinggal di tempat kejadiannya. Cara itu yang membuat bukunya bisa dipercaya, dan cara itu juga yang membuatnya mungkin tidak selesai.

Jadi ada dua jenis kuasa di rak yang sama. Satu jenis dikumpulkan Moses dengan menaruh dirinya di tempat orang tidak menengok, dan hasilnya berdiri sampai sekarang di beton. Satu jenis lagi dikumpulkan Caro dengan menolak buru-buru, dan hasilnya bergantung pada satu badan yang umurnya sembilan puluh tahun.